本期推荐| 基于政策文本分析的我国学校体育治理体系研究

摘要  学校体育治理体系现代化是建设教育强国和体育强国的题中之义，对推动学校体育发展具有重要作用。以1949-2022年中央政府和国家部委出台的616个有关学校体育工作的政策文件为研究样本，运用政策文献量化的方法，基于政策目标特征、结构特征、工具特征三个维度深入分析发现：学校体育治理体系的发展呈现出阶段性特征，治理目标与国家在各阶段的发展目标具有紧密联系；学校体育治理体系表现出以教育部为主导、以权威政策为保障、以重点工作为抓手、以受众为导向的结构特征；学校体育政策工具的配置比重协调、选择切合工作内容、组合模式多元化。基于以上历史成绩和经验，提出推动学校体育高质量发展的探索路径。

基于政策文本分析的我国学校体育治理体系研究

文 | 郭锦扬，陈作松

（《体育与科学》2023年第4期）

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引言

      学校体育治理体系是国家治理体系和教育治理体系的重要组成部分，作为一个以制度为中心的政策系统，学校体育治理政策体系既包括实现学校体育战略的目标指向，也包括体现学校体育管理机制的结构关系，并以政策为载体做出相应的制度安排。为了科学化和系统化地了解学校体育治理体系建设，本研究收集了1949-2022年的616个由中央政府和国家部委制定的有关学校体育的政策，样本来源于中国政府网国务院政策文件库、教育部文件检索系统、国家体育总局体育政策法规文件检索系统、国家信息中心国家法规数据库、北大法宝数据库、中国法律数字图书馆、教育部体育卫生与艺术司2005年出版的《学校体育卫生艺术和国防教育工作文件汇编（1991-2005）》。运用政策文献量化的方法对政策文本（包括政策标题、政策发文机构、政策发文时间、政策内容）进行分析，以时间为轴，从政策目标特征、结构关系特征和政策工具特征的角度，揭示不同时期学校体育治理体系的内在逻辑和演化脉络，总结学校体育工作的成绩和经验，为新时代学校体育治理体系的优化和学校体育高质量发展提供参考。

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学校体育治理体系的目标演进特征

学校体育治理体系作为国家治理体系的一部分，应与之保持共同的目标导向和价值导向。作为载体，学校体育政策应与我国的历史逻辑和现实逻辑相契合，发挥引导的作用，建立学校体育运行的秩序，以适应不断变化的经济社会发展形势。政策的目标会体现出政策制定的要求和预期结果，学校体育政策往往可以最直接地呈现出学校体育治理的目标变化。因此，基于国家治理体系的历史演变对学校体育政策展开纵向分析，可以更清晰地阐释学校体育治理体系建设的现实图景。　

在史料研究中，对历史的分期会直接关系到对各时期的认识和评价。2021年11月党的十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，分四个历史时期全面总结了党的百年奋斗重大成就和历史经验，本文基于此将中华人民共和国成立以来学校体育治理体系的探索划分为社会主义革命时期、社会主义建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代时期四个阶段。　

      按年份对学校体育政策的数量进行统计分析可以发现，这是一个持续的动态波动过程（见图1）。以四个阶段划分并基于国家治理目标对学校体育政策的内容进行分析，具体如下。

图1 学校体育政策数量的年份分布

Fig.1 Interannual distribution of the number of school sports policies

2.1 废旧立新，重建学校体育管理体制（1949年-1956年）

中华人民共和国成立后，我国的各项事业百废待兴，党面临的主要任务是为实现中华民族伟大复兴奠定根本政治前提和制度基础。为了保障学校体育工作的开展和进行，中央政府制定和完善了学校体育的规章制度，该阶段共出台14项政策，涵盖了学校体育的管理机构、指导思想、基本目标、工作标准，同时，推进学生体质健康促进工作，学校体育管理体制的重建工作初见成效。

2.1.1 建设新的完善的学校体育制度

新民主主义社会向社会主义社会过渡时期，我国需要尽快改造旧的学校体育制度，以保障学校体育工作的开展和进行。1949年12月23日，全国第一次教育工作会议在北京举行，提出对旧有教育制度进行改革，学校体育管理制度和体制机制也在新的教育体制下逐步发展，进入制度初创阶段。1952年，教育部设立了体育指导处，高等教育部成立了体育处，各级体委机构相继建立起来，我国现代学校体育管理机构体制基本形成。同年，教育部和国家体委联合颁布了《学校体育工作暂行规定》，为教育行政部门和学校体育部门开展学校体育工作提供了主要依据。为了规范学校体育事业发展，体育工作者参考苏联的学校体育教学大纲编订了适合我国国情的学校体育教学大纲，为我国学校体育的教学提供了统一的标准。随后国家体委又在学习苏联成功经验之后，结合我国国情制定出新中国第一个“国家体育锻炼标准”——《准备劳动与卫国体育制度》（以下简称《劳卫制》），促进了学校体育教学的积极改革和学校体育事业的规范发展。

2.1.2 改善学生健康状况　

      受经济等因素的影响，学生的身体健康状况令人担忧，改善学生健康状况是当时促进我国经济发展的必然要求。为了让学生重视体育锻炼并改善体质，毛泽东同志于1950年和1951年两次强调了“健康第一，学习第二”，这是“健康第一”理念最早被提出并运用到学校体育工作中，对新中国学校体育的理论和实践发展起到了重要的指导作用，此后，我国政府将“健康第一”的指导思想一以贯之地运用到学校体育治理体系中。1951年，中央人民政府政务院发出了《关于改善各级学校学生健康状况的决定》，从六个方面提出要求，其中包括“注重体育、娱乐活动”，要求各级学校改进体育教学，加强学生体格的锻炼，与《学校体育工作暂行规定》和《劳卫制》等政策一起，在一定程度上实现了改善学生健康状况的目标。

2.2 艰难曲折，独立探索学校体育治理模式（1956年-1978年）　　

      1956年9月，党的八大根据我国社会主义改造基本完成后的形势，提出全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力。该阶段共出台了18项学校体育政策，大多是政府根据社会主义建设事业需要而制定的。为了更快速地建设社会主义道路，我国学校体育治理工作在探索过程中既取得了成就，同时也出现了一些失误，为后续学校体育工作的开展提供了宝贵的经验。

2.2.1 鼓励学生积极参加体育锻炼　

      在“大跃进”的社会环境影响下，学生主要通过劳动的形式完成体育锻炼，几乎失去了学习体育理论和技能的机会，部分学校甚至忽略客观规律，要求学生百分百达到《劳卫制》的标准。为了完成这不可能实现的目标，一些学校出现体育成绩谎报和乱报的现象，学校体育的教学秩序和工作受到了影响。虽然没有完成学校设定的目标，学生的体质健康却在追求达标的过程中得到了积极的发展，更重要的是，很多学生在体育锻炼中培养了顽强拼搏、坚忍不拔的意志品质，并树立了锻炼好身体以报效祖国的信念，学校体育独特的“育体+育人”功能得到强化。

2.2.2 艰难发展的学校体育制度　　

      三年经济困难让学校体育工作陷入停摆，学生的体质健康水平也出现下降，不少学生毕业后参加劳动、服兵役或升学受到影响。1964年，学校体育迎来了新的发展方向。6月1日，共青团中央、教育部、国家体委发出《关于在男少年中开展小足球活动的联合通知》，各地积极开展校园足球活动，组织校内和校际比赛，同时，体育教师、教练和场地设施的匮乏问题也暴露出来。8月19日，国务院批转教育部、体育运动委员会、卫生部《关于中、小学学生健康状况和改进学校体育、卫生工作的报告》，总结了学生健康状况不好的三个方面，并指出当前工作存在着严重的缺点，体育课质量不够高，课外体育活动太少，教育行政部门对学校体育工作一般号召多，具体指导少。报告还要求“上好每周两节课”“坚持做早操和课间操”“安排好每周两次课外体育活动”“组织学生运动竞赛”，我国学校体育的课内教学、课外活动和课余竞赛互通互补的模式初步形成。进入“文化大革命”时期，已有的学校体育制度遭到了破坏，取得的成就也被否定，学校体育工作陷入了混乱和停滞的状态。直到1975年，国务院颁布了《国家体育锻炼标准》，尽管这不是一项专门的学校体育政策，但其中明确指出，要将学生体质和健康状况的研究当作一项重要的工作来抓，为学校体育工作的恢复提前预热。

2.3 改革体制，规范学校体育管理制度（1978年-2012年）　　

      1978年，中共十一届三中全会召开，是1949年以来我党历史上具有深远意义的伟大转折，也是我国教育事业恢复和发展的新起点。这一时期党面临的主要任务是继续探索中国建设社会主义的正确道路，为实现中华民族伟大复兴提供充满新的活力的体制保证和快速发展的物质条件。该阶段共出台356项学校体育政策，在学校体育陷入混乱的艰难环境下，政府通过完善相关政策，引导学校体育工作快速恢复，逐渐构建规范的学校体育管理制度。同时，全面推进素质教育，推动学生体质健康的改善工作，将“健康第一”思想贯彻落实在各项学校体育政策中，取得显著成效。

2.3.1 恢复学校体育工作

      1979年5月，教育部、国家体育运动委员会、卫生部、共青团中央在扬州召开了全国学校体育卫生工作经验交流会，扬州会议端正了对学校体育的认识，确立了学校体育的重要地位，我国学校体育工作逐渐恢复。同年，《高等学校体育工作暂行规定（试行草案）》和《中、小学体育工作暂行规定（试行草案）》公布，这是我国首次拥有比较系统的学校体育工作专门规定，其中明确了学校体育的根本宗旨是“增强学生体质”，这也是扬州会议确立的核心问题，标志着我国学校体育进入规范化、制度化管理的新时期。

2.3.2 规范学校体育的管理制度　

      考评要求是规范学校体育工作最直接的政策行动，它具有严格性和强制性，这其中，明确规定了体育成绩与升学或学位获取有关的政策最受学界和群众的关注。1987年，国家教育委员会印发《中学生体育合格标准的试行办法》，提出把体育合格作为对学生进行全面评价的重要考评依据，并和升学结合起来，大大提高了体育在学校教育工作中的地位。试行四年后，国家教委研究和制定了《中学生体育合格标准实施办法》，在增强操作性的同时严格了执行规定的措施。1990年，经国务院批准的《学校体育工作条例》以行政法规的形式确定了“体育课是学生毕业、升学考试科目”，它是1949年以来国家制定的关于学校体育工作最全面的教育行政法规，也是检查和评估学校体育工作的根本依据。此外，目录文件也是明确考评要求的政策文件类型，如《中学体育器材设备配备目录》《小学体育器材设备配备目录》等政策，不仅为学校体育基础设施建设提供政策依据，也成为考核学校工作的重要标准之一，让学校体育制度体系更加科学化和规范化。

2.3.3 全面推进素质教育

      到21世纪，我国学校体育工作迈进飞速发展的时代。受《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的政策指导，推进素质教育被提上了教育改革的重要日程，为更好地开展现代化的学校体育工作提前预热。2001年，我国开始试行《全日制义务教育体育与健康课程标准（实验稿）》，明确指出体育与健康课程是实施素质教育和培养德智体美全面发展人才不可缺少的重要途径，并将体质测试推广到了学校体育的日常工作中。2006年，教育部、国家体育总局印发《关于进一步加强学校体育工作，切实提高学生健康素质的意见》，向全社会发出了全面加强学校体育工作的动员令，提出要把学校体育工作作为全面推进素质教育的重要突破口和主要工作方面。

2.3.4 改善学生体质健康

      伴随着我国社会经济总体状况的明显改善，我国青少年身体发育水平持续向好，然而从《2000年国民体质监测报告》结果来看，青少年身体机能下降趋势明显，体质健康问题严重，肥胖率和视力不良检出率过高。此时我国在校学生的数量已达到3.2亿，约占全国人口的25%，作为实施国家战略的重点人群，改善青少年体质健康刻不容缓。2001年，教育部、国家体育总局联合印发《国家学生体质健康标准》，提出要保证学生“每天锻炼1小时”，并在我国大部分学校开始实施，以激励学生积极参与体育锻炼。2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（又称“中央7号文件”）是中华人民共和国成立以来关于学校体育规格最高的文件，是党中央、国务院的重大举措，对我国教育，特别是学校体育的发展产生了划时代的意义。“中央7号文件”明确提出，要通过五年的时间，我国青少年普遍达到国家体质健康的基本要求。在“中央7号文件”的指导下，一系列配套文件相继出台，从政府层面实施行动计划，并在全国范围内迅速掀起改善学生体质健康状况的改革热潮，教育界乃至全社会对体育的认知水平普遍提高，学校体育受重视的程度得到提升。然而，提升青少年体质健康是一个渐变的过程，并不能立竿见影，《教育部关于2010年全国学生体质与健康调研结果公告》显示，稍有起色的学生体质健康问题又一次出现了“向下”的趋势，伴随着政策效应的衰减，改善学生体质健康的目标没有能够如期实现。

2.4 增强活力，建设高质量学校体育治理体系（2012年至今）　

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党面临的主要任务是，朝着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标继续前进。为了更好地促进学生的全面发展，新时代学校体育治理体系朝着多元化发展。这一阶段共出台227项学校体育政策，围绕落实立德树人根本任务

的目标，以提高学生的体质健康作为突破口，推进学校体育的综合改革。

2.4.1 推进学校体育的综合改革　　

      2012年，《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》（又称“53号文件”）正式发布，“53号文件”是“中央7号文件”的延续，明确了我国“十二五”期间的学校体育改革发展的基本思路和政策措施，但它的操作性更强，对建立健全我国学校体育体制和机制以及完善学校体育的顶层设计具有重大意义。2016年，国务院办公厅印发《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，强调了强化学校体育对实施素质教育和促进学生全面发展具有重要意义。政府通过加强顶层设计来统筹和强化学校体育工作，不仅引领了学校体育的理念，而且完善了制度机制，增强了学校体育的活力，为指导学校体育工作开展提供了执行手段，有力地推进了我国学校体育的综合改革。

2.4.2 提高学生的体质健康水平　　

      为了让青少年体质健康水平持续下跌的拐点更快地出现，中央多次强调加强学校体育工作的重要性和紧迫性。2014年，学生体质健康大部分指标止跌回升，到了2018年，全国学生体质达标测试抽测复核结果显示，学生体质健康状况连续下滑的趋势得到初步遏制。回看近二十年的学校体育政策可以发现，学校体育工作以党的十六大、党的十七大、党的十八大为标记形成了政策周期，以“高级别专门文件+系列配套实施文件”的形式对学校体育工作提出要求，完成提升青少年体质健康的目标。

2.4.3 落实立德树人的根本任务　　

      2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式确立了教育“立德树人”的根本任务，这是我国教育历来共同遵循的理念。2018年，习近平总书记在全国教育大会上提出，“要树立健康第一的教育理念，开齐开足体育课，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志”，强化了体育的育人功能，构建了学校体育“四位一体”的新目标。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》，文件中明确指出学校体育是实现立德树人根本任务、提升学生综合素质的基础性工程。“立德树人”和“四位一体”作为新时代学校体育的理念和使命，为学校体育改革指明了方向。　　

      综上，我国学校体育治理体系的发展与国家在各阶段的目标具有紧密联系，紧扣以学生为中心的治理思想和“健康第一”的治理目标，顺应时代的变革。学校体育政策反映了两件事情：一是学校体育工作的需求，二是政府需要解决的问题。学校体育的管理体制从逐步建立到不断发展完善，围绕着学校体育工作的具体需求和社会经济的发展变化，学校体育制度也经历了变革，但始终坚持由政府领导不动摇，始终保障学生的利益。

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学校体育治理体系的结构关系特征

学校体育治理体系的基本结构包括组织机构、政策行为、管理领域和治理客体，理解学校体育治理体系的思路，需要了解各个结构的特征。

3.1 以教育部主导实现多部门协同参与学校体育治理　

      分析我国学校体育政策的发文机构可知，我国学校体育治理体系注重组织机构的系统性和整体性，形成了由中共中央和国务院总揽全局、教育部推动进展、各组织单位协调行动的工作体系（见图2）。其中，教育部是负责和管理学校体育的主导部门。强调教育部的主导地位，可以避免当多个行政级别相同的机构共同参与学校体育治理工作时协调困难的情况发生，教育部能够更加容易地调动其他部门的积极性，掌握话语权。

图2 学校体育治理体系的组织机构树图及各机构参与政策数量

Fig.2 Organizational tree of school sports governance system and 

the number of participating policies of each institution

      随着学校体育治理目标逐渐多元化，越来越多的机构和协会参与到学校体育治理工作中，形成强大的治理合力，多部门协同发力支持学校体育建设成为一种趋势。值得注意的是，教育部作为学校体育治理体系的核心机构，承担了主导和组织工作，参与了大部分政策文件的制定（507，82.31%）。其中，教育部独立发布的政策文件358项（58.12%），教育部主导并联合其他部门发布的政策文件80项（12.99%），教育部参与但不是主导部门的政策文件69项（11.20%），教育部没有参与的政策文件109项（17.69%），主要包括体育运动学校的管理、由国家体育总局举办的青少年体育赛事、体育单招考试这三种类型，它们多由国家体育总局独立制定（81，13.15%）或主导制定（60，9.74%）。在中华人民共和国成立初期，为了集中培养最高水平的运动选手，形成了与体育教育分离的青少年运动训练的独自体系，但随着计划经济体制向市场经济体制的转变，“独家揽办体育”的管理机制面临改革，国民教育系统中青少年竞技运动的发展亟待探索。

3.2 以权威政策为制度保障提升学校体育治理效能　　

      学校体育治理效能是学校体育制度执行能力的集中体现，良好的制度供给可以将制度优势更好地转化为治理效能。在我国，政策的效力级别是执行能力差异的重要来源，提高学校体育政策的效力结构，才能增强学校体育政策的执行力度。发布学校体育政策的机构行政级别越高，政策的影响力就越大，关注度就越高。我国学校体育政策的效力等级包括行政法规、党内法规制度、部门规章、团体规定、行业规定五类。由图3可知，绝大多数的学校体育政策是由国务院各机构出台的部门规章（585，94.97%），由中共中央办公厅（6，0.97%）和国务院办公厅（12，1.95%）出台的效力级别较高的政策数量较少。　　

      顶层设计的系统谋划有助于实现自上而下的统一部署，但这对政策出台部门的权力级别和政策的效力级别要求很高。从学校体育政策的演进过程可以发现，学校体育工作的几次重大变革都是以中共中央办公厅或国务院办公厅发布的政策为起点，为改革指明方向。提升学校体育治理效能势必要进行体制机制改革和制度创新，对制度的系统性、整体性、协同性要求更高，顶层设计的制度威力可以冲击探索过程中的风险挑战，对指导思想、价值导向和主要目标的准确把握，既可以为推进学校体育改革和发展打下坚实基础，也有利于将制度落到实处，提升学校体育的治理效能。

图3 我国学校体育政策的效力等级分布图

Fig.3 Distribution of effectiveness levels of school sports policies

3.3 以重点工作为抓手推进学校体育的多样化建设

对学校体育政策的内容进行分析可以很好地反映出当下的工作重点。总体而言，我国学校体育的多样化建设是一个长期的、全方位的过程（见图4）。学校体育的工作内容涵盖了教学与科研、课外体育活动、课余训练与竞赛、体质健康、学生运动员、学校体育管理六类。其中，教学与科研、课外体育活动、课余训练与竞赛、体质健康这四类是在国民教育体系下以保障学生体育锻炼的权利、提升学生体质健康水平为目标的工作；学生运动员工作主要是保障高水平运动员和优秀运动员的文化教育；学校体育管理工作是为学校体育活动的开展提供支持的，包括校园体育文化建设、体育场地设施建设、选优评估等。　

      学校体育管理的政策占比最大。学校作为促进学生体育活动的重要场所，具有强制性出勤的特征，学校需要为学生提供一个合适的、受欢迎的、安全的体育环境。教育部多次在政策中强调要确保学生在体育锻炼中的运动防护和健康安全，这是因为学校体育安全和预防运动损伤是学校体育管理的工作难点之一，部分学校可能为了保证学生的安全，选择了规避激烈运动和竞技体育的保守做法。体育活动是学校生活的一部分，学校应该确保所有学生都有机会参加体育活动。学校体育政策不仅能够指导学校为学生参与体育活动提供基础保障，而且可以确保校园体育活动的顺利开展，保障学生的合法权益。　　

      教学与科研的政策占比为23.10%。体育课程是学校体育的基本组织形式，是实现学校体育目标的重要途径，既是学校体育的主体部分，也是学校课程体系的重要组成部分。组织体育课是学校体育部门最重要的职能，体育课程是落实立德树人，实现儿童青少年全面发展的重要路径，是实现体育强国和健康中国的基础。体育教学是学校体育工作的重中之重，学校体育政策通过制定保障体育课时、规范体育课程、加强体育师资培训等举措，保障体育教学工作的开展，提高体育教学的质量。

图4 学校体育建设的工作内容演变和分布图

Fig.4 Map of the evolution and distribution of work focus of school sports

construction

课外体育活动的政策在进入21世纪后快速发展，彼时全国大、中、小学掀起了阳光体育运动的热潮，篮球、长跑、武术等体育项目在各级学校普及推广。足球作为世界第一运动，却没有在我国发展起来，足球储备人才更是严重匮乏。校园足球成为学校体育改革的突破口，2014年底，国务院明确由教育部正式牵头负责校园足球工作，先后发布了48项校园足球政策，确定了关于校园足球的建设规划，并为校园足球设立专项扶持资金，助力学校体育改革，为中国足球崛起夯实基础。　　

      推进学校体育的多样化建设需要涵盖各方面工作，虽然学校体育是一个有机的整体，但不同工作的着力点不尽相同，根据工作特点找出工作重点，既是学校体育治理的突破难点，也是推进学校体育多样化建设的有力抓手。

3.4 以受众为导向明确学校体育工作的针对性　

      加强学校体育治理体系建设，必须要有针对性和实效性的措施。学校体育要以学生的发展为中心，我国学校体育教育贯穿大、中、小学的教育过程，不同学龄学生的身体和心理发展特征也不同，学校体育管理政策和体质健康政策是各级各类学校体育政策中最主要的部分，也是各学段的学校最需要重视的工作。在此前提下，不同学段学校的学校体育政策内容分布不同。其中，课外体育活动政策集中在小学和中学，中学和大学的课余训练与竞赛政策数量要多于小学，大学的教学与科研政策数量多于小学和中学，关于学生运动员的政策全部是针对大学（见图5）。处于不同教育阶段的学校体育的目标、重点、模式等需要根据学生发展的特点做出适应性调整。

图5 大、中、小学学校体育政策的内容分布图

Fig.5 Content distribution of school sports policies in universities, secondary schools and primary schools

小学体育主要以开展课外体育活动的形式培养学生的运动兴趣。2021年，《教育部等五部门关于全面加强和改进新时代学校卫生与健康教育工作的意见》提出“保障学生每天校内、校外各1个小时体育活动时间”，课外体育活动作为体育课的补充，可以在体育课之外满足学生身体活动的需要。课外体育活动的内容形式更多，又可由学生自愿选择，是丰富课余文化生活、培养运动兴趣、养成运动习惯的最佳方式之一。随着我国学校体育治理模式的转变，“教会、勤练、常赛”理念下的小学体育也应进行制度优化，关于在小学开展体育竞赛的政策缺口严重。目前我国小学体育政策中仅有14项联合中学/大学一起颁布的课余训练与竞赛政策，为了实现小学体育的科学化变革，应当充分考虑儿童生长发育的一般规律和心理特点，指导和组织适合小学生的体育竞赛。　　

中学体育通过开展课外体育活动和体育竞赛的形式发展学生的运动特长。体育活动是最受青少年欢迎的活动之一，中学生身体和心理发育迅速，体育锻炼可以帮助青少年更好地掌握体育动作和健身方法，促使他们在青春期发育得更好，课外体育活动的开展，有利于学生掌握课堂教学中的基本体育动作，巩固运动技术水平。此外，体育具有塑造品格、培养精神的功能。学生在青春期进入自我意识的飞跃期，心理自我开始形成和发展，带有对抗性和竞技性的体育竞赛可以帮助学生塑造品格。中学应为学生提供丰富多样的体验机会，通过开展课外体育活动和体育竞赛的形式，帮助学生发现适合自己的，符合自身发展需要的体育项目，将广阔的运动兴趣趋向集中，发展成为运动特长。　　

大学体育通过加强体育教学与科研工作，开展体育竞赛提升学生的运动水平。大学体育工作的意义重大，高等学校是为国家培养高素质专门人才的阵地，也是个体接受系统的体育教育的最后阶段，学校应该带领学生强健体魄，以较高的水平掌握1到2项运动技能，养成良好的锻炼习惯，为健康生活打下基础，让体育锻炼成为终身生活方式。除了提高普通学生的运动水平，大学体育还要负责高水平运动员的培养工作，成为竞技体育后备人才培养体系中的主角。

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学校体育治理体系的政策工具特征

      在学校体育治理体系中，政府部门为了解决特定的问题或实现不同的治理目标，往往会技术性地选择政策工具，以调节政府行为，政策计划的成功与失败部分取决于选择政策工具的技巧。基于教育政策的常用分类标准，我国学校体育治理体系的政策工具包括权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具五种。（1）权威工具表现为政府通过自身权威，使用强制性或命令性的手段向学校、体育教师、学生等政策对象施加影响。（2）象征和劝诫工具表现为政府通过价值倡导、认同等策略传达政策理念，引导政策目标群体自愿采取有利于达成政策目标的行动。（3）激励工具表现为政府通过设置奖惩机制推动学校体育的发展，通常以财政、利益奖励或惩罚的方式。（4）能力建设工具表现为政府投入资源、培训、资金等提升基础设施建设水平、体育教师的教学理念和专业素养等，为学校体育活动创造更优的条件。（5）系统变革工具表现为当预期政策效果没有达到时，政府会通过发布政策引导建立新的组织部门或对旧组织的职能重新定位来达到政策目标。从政策工具视角对616项政策进行内容分析（见表1）和时间演进分析（见图6），发现我国学校体育治理体系在政策工具的选择和应用过程中具有以下特征。

图6 学校体育政策工具特征的时间分布图

Fig.6 Time distribution of characteristics of school sports policy instruments

4.1 政策工具比重趋于协调化　　

政策工具分析结果表明，不同类型政策工具使用数量存在差异。权威工具（31.66%）和能力建设工具（28.25%）使用频次最高，激励工具所占比例为19.48%，系统变革工具（10.71%）和象征和劝诫工具（9.90%）占比较低。政策分布的比重平衡并不是指要均等使用所有政策工具类型，而是应当根据政策工具的要素特征和学校体育的发展需求调整，通过科学合理的搭配达到最佳的政策效果。目前，我国学校体育政策工具的比重趋于协调化，基本满足了我国学校体育治理需求和不同政策工具特征之间的适当搭配。　　

学校体育的发展需要权威工具的规范保护和能力建设工具的根本保障。在我国，坚持学校体育政策的权威性和强制性是必然的，也是合理的。权威工具是政府保障学校体育治理体系的最主要的政策工具类型，它可以对学校体育所涉活动进行规定和管制，能够增强政策执行的效果。随着学校体育工作的整体发展和体育教学改革的深化，提升所需人才和基础设施建设的需求迫切，能力建设工具的使用比例急速上升。它可以为学校体育的发展提供丰富的场地资源和教学资源，提高教师和教练的教程设计能力，弥补体育教学和训练条件不足，促进学校体育的实质性发展。　

激励和评价可以调动行为主体执行学校体育政策的积极性和主动性。激励工具是最能激发行为主动积极性的政策工具类型，通常具有较大的政策执行实施空间。早期的激励工具主要包含面向学生运动员、体育教师、校长等个体进行的技能比赛、示范评选或评优表彰，个体可以根据政府制定的行动指南积极执行政策内容。近十年来，面向学校体育建设的评价考核成为政府经常采用的措施手段之一。2015年，教育部公示了第一批全国学校体育工作示范学校名单，这是基于《中小学体育工作督导评估指标体系》（以下简称《体系》）遴选出的学校体育工作成效突出、富有特色的优秀学校。《体系》是1949年以来第一次针对学校体育工作发布的督导评价体系，也是第一次专门为一个学科而作的督导评价体系，它架构了一个学校体育硬件建设和管理的科学体系和标准。自此，学校体育治理效能评价摆脱了单一的评价模式，走向了更为综合全面的评价模式，也为学校体育改进与发展提供了方向性引领。　　

适当推进象征和劝诫工具的使用可以更好地传达学校体育政策的理念。系统变革工具的使用往往伴随着权力中心的变动或组织结构的调整，以实现资源重组，但长期的组织惯性导致变革的阻力较大、成本较高且容易形成组织与受众之间的信息鸿沟，不能保证政策的执行效果。象征和劝诫工具的使用可以扭转这种趋势，政府通过价值倡导、认同等策略传达政策理念，引导政策目标群体推进学校体育发展。尽管这个过程当中较少出现切实的行动，但象征和劝诫工具的使用可以引导和激发学生自主锻炼的兴趣，鼓励和号召学校制定有助于学校体育发展的推进行动。

4.2 政策工具选择注重适切化　

　

政策工具的选择与学校体育工作的内容有着密切的关系。学校体育管理政策为学校体育工作的正常运转提供保障，权威政策的约束力能够保证学校体育的规范性、制度性和严肃性，维持良好的学校体育秩序。　　

教学与科研政主要为能力建设工具类型和权威工具类型。教学与科研是学校体育的重中之重，权威工具可以保证学校体育的教学管理仍然应该以国家意志为转移，把体育教育办好，而能力建设工具可以推动学校体育教学创新能力和体育学科的发展。　　

课外体育活动政策以能力建设工具、象征和劝诫工具为主。学校拥有一定的自主权和自治权，学校负责体育工作的管理者应该具备自主意识和主动性，不能仅仅把关注的重点或主要精力放在如何把体育教育主管部门规定的事项做好，思考如何开展具有学校自身特色的体育工作。　　

课余训练与竞赛领域的政策工具类型以激励工具为主。从实践来看，激励工具保障下的政策运行会更容易获得社会的理解和认同，也更容易得到政策对象的响应和支持，而体育竞赛本身又具有激励的功能，在政策工具和政策内容的双重激发下，更易发挥政策效用，取得良好的政策效果。激励政策的运用可以很好地推广学校体育示范校的有益经验和模式，起到良好的示范作用，同时给予各个学校较高的自主性，尊重学校特色和各项运动的发展规律，充分调动学校和学生参加训练和竞赛的积极性。　　

体质健康政策以权威政策工具为主。提高学生体质健康是我国学校体育工作的重点和难点，学生的体质水平止跌回升证明了强制体育对提升学生体质健康是一种可取的思路和策略。学生体质健康测试作为贯穿我国教育系统的常规性测试，项目设置受地区影响较小，通过建立统一的评价标准和要求，保证了体质健康测试的准确性和公平性。然而长远来看，建立强制与自由的测评体系是发展体质健康测试的必然趋势，改变学生的应试观念，营造公平的测试环境，需要权威政策工具和其他政策工具的相辅相成。

4.3 政策工具组合走向多元化　　

我国学校体育政策工具组合由“强制”模式转变为“强制+引导”的多元化模式。改革开放前，政府使用了大量的权威政策工具展开学校体育治理工作，当时我国学校体育制度建设尚不规范，学生的身体健康状况需要改善，运用强制的手段、措施和方法能够快速地推进学校体育治理工作，促进学生参与体育锻炼，这是符合当时我国学校体育的特性和规律的。尽管权威工具可以通过提出强制性手段达到政策目标，但大量地使用容易造成政策手段的僵化，设计不良的政策工具组合，可能会引起矛盾的反应，或影响政策目标的实现。　

通过丰富学校体育政策工具组合类型，走向多元化，可以很好地调和政策“强制”与“引导”的矛盾。自改革开放尤其是进入21世纪以来，学校体育的工作内容扩大发展，多元化的政策工具组合更适应学校体育高质量发展的需求。此外，受区域经济发展、气候、师资等因素的影响，统一的制度体系很难在各地同步推行，不同的学校应寻找适合自身的体育发展模式。对社会经济指数较高的学校来说，学校体育政策在政府要求方面已经运作“良好”，可以鼓励这些学校发展可能需要较高经济成本的校际体育和校外体育活动，而对经济不发达地区的青少年，学校体育为他们提供了参与体育活动的最好机会，甚至学校体育可能是低收入家庭青少年参加有组织的体育活动的唯一选择。　　

“强制”的政策很难顾全学校教育结构、惯例、模式等形式，甚至可能会引起矛盾的反应，或影响政策目标的实现。在学校体育强制运行的机制下制定合理自由的界限，适当增加学校体育的灵活性，更有利于构建良好的学校体育秩序。例如，通过能力建设工具的使用提高政策执行主体的能力，这是实现政策目标的重要策略，同时也是帮助学校或个人获取资源的一种渠道。此外，政府还通过树立体育道德榜样、展示学校体育工作优秀成果、评选学校体育工作示范校等措施，将激励转化为推动学校体育发展的助力，鼓励学校主动发展校园体育，引导学生积极参与体育活动。虽然价值倡导和适当的激励可以提升学校体育工作的执行力，但劝诫工具的作用同样重要。目前我国学校体育政策中劝诫工具的运用较少，评价不合格的学校和教师应该如何进行后续处理，尚没有系统的、明确的规定。加大劝诫政策工具的比例能够从价值观层面调动政策对象的积极性，同时缓解权威政策工具造成的逆反心理。

5

推动学校体育高质量发展的路径探索

      未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，努力在实现学校体育高质量发展上取得新突破与推进中国式现代化相契合。党的二十大报告明确了到2035年我国发展的总体目标，科学谋划了未来一个时期党和国家事业发展的目标任务和方针政策。在学校体育治理体系现代化建设的新征程上，要坚持将中国式现代化贯穿始终。

5.1 从立德树人的目标导向中探索学校体育高质量发展的科学指南和战略部署　　

      纵观社会主义发展史的不同时期，学校体育工作经历了从旧到新、从弱变强的发展历程，过去十年，我国学校体育更是展现了新格局，取得了新突破，学校体育的育人功能已被中国实践所证明。回顾学校体育治理体系的目标演进特征可以发现，推动学校体育高质量发展，必须坚持把立德树人作为根本任务，这是因为（1）立德树人的根本任务与国家治理理念相契合。从中华人民共和国成立至今，为了完成不同阶段的历史使命，学校体育治理的目标始终与国家治理的战略目标相一致，学校体育治理体系的构建始终与国家治理的价值导向相一致。学校体育关系青少年的健康成长，是建设体育强国的基础，要培养德智体美劳全面发展的学生，学校体育应主动发挥其不可替代的使命担当。（2）立德树人的根本任务与学校体育治理思想相统一。学校体育是实现立德树人根本任务、提升学生综合素质的基础性工程，不论是宏观的学校体育制度设置，或是微观的课程设计和教学实施过程，都始终围绕着立德树人根本任务。新时代的学校体育具有新的历史担当，促进青少年身心健康既是实现“中国梦”的有力保障，也是促进教育现代化的重要举措。（3）立德树人的根本任务遵循教育教学的规律。学校体育是一门实践性较强的学科，体育教学方案不仅要遵循教育教学规律，还应充分考虑体育运动规律和学生的身心发展规律，在教学中循序渐进地引导学生树立正确的世界观、人生观和价值观，培养学生不畏困难、顽强拼搏的体育精神。学生通过体育课程的学习，不仅可以掌握运动能力，而且能够形成正确的价值观和良好的体育品德。

5.2 从新时代新征程党的使命任务中把握学校体育工作的定位和使命　

　

      党的二十大报告指出，到2035年我国要建成教育强国、体育强国、健康中国。学校是加强青少年体育工作的主战场和主渠道，学校体育必须把为中国特色社会主义事业培养合格建设者的接班人作为使命。党的二十大报告首次以“六个必须坚持”系统阐明习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，要推动学校体育高质量发展，就要运用好这一思想指引。（1）坚持人民至上，以学生为中心，满足青少年对体育运动和健康成长的需求，把握学校体育对青少年教育的价值取向。（2）坚持自信自立，从中国基本国情出发，解决我国学校体育问题，完善中国特色社会主义学校体育体系。（3）坚持守正创新，走出教育强国和体育强国建设的中国道路，将时代背景与实践要求结合，在遵循内在规律的同时不断发展创新。（4）坚持问题导向，以解决问题为根本目的，通过调查研究找到破解难题的办法和路径，在不断解决关键问题的过程中持续优化学校体育体系。（5）坚持系统观念，学校体育治理体系是一个多层级的系统工程，涉及各级各类部门、资源配置等，加快建设学校体育高质量发展要强化系统思维，从全局谋划、以整体推进。（6）坚持胸怀天下，推动学校体育高质量发展不能故步自封，要拓展世界眼光，借鉴和吸收人类一切优秀文明成果，为推动青少年健康发展贡献“中国智慧”。

5.3 从调查研究中形成推动学校体育高质量发展的制度保障　　

      调查研究是谋事之基、成事之道。在新征程上学校体育治理体系建设面临新的机遇和挑战，学校体育高质量发展面临的问题迫切需要通过调查研究把握其本质和规律，找到破解的方法和路径。（1）调查研究是转变工作作风的有效途径，尽管学校体育治理体系不是一个非常复杂的系统，但仅依靠教育部“单兵作战”的运行模式显然不能适应新时代学校体育治理体系的变化，调查研究有助于党和政府寻找打通和整合各机构职能的路径，更有利于学校体育工作的高效运行。（2）调查研究是密切联系群众的有效途径，目前我国政府对学校体育的重视程度显然是高于对学校体育工作的需求保障程度的，调查研究有助于政府了解群众对学校体育的需求，调节政策需求与政策结构的平衡，制定出更加合理的政策。（3）调查研究是提高履职本领的有效途径，推动学校体育高质量发展需要明确各机构、各主体的职责定位，调查研究有助于政府细化学校体育的目标考核体系，让各主体有规可循，不仅可以提高体育教师的教学能力，而且可以加强学校体育教学的常规管理，促进学校体育的发展。（4）调查研究是强化责任担当的有效途径，调查研究既有助于明确需要解决的问题和责任主体，避免因职责交叉分散而导致的效率低下的问题，还可以让利益相关者根据个人需求清晰地找到政策指导，明确责任，方便管理。学校体育治理体系的政策工具特征分析为全面推进学校体育高质量发展提供了自上而下的模式描绘，检验政策工具配置的合理性和有效性则需要通过自下而上的调查研究实现，这不仅有利于完善政策工具组合，而且有助于优化政策工具配置，更好地促进学校体育高质量发展。

6

结论

      我国学校体育治理体系是国家关于学校体育制度和执行能力的集中体现，并依靠政党组织重建和再造了新的秩序，学校体育治理作为国家治理的重要方面，内含于国家治理现代化的整体部署之中。我国学校体育治理的政策结构和政策工具是为了实现政策目标而采用的各种手段，相互之间具有较强的依赖性。其中，（1）学校体育治理体系的发展呈现出阶段性特征，在社会主义建设道路上，学校体育治理体系会定期地调整和更新目标以适应不断变化的经济社会发展形势，发展出相对成型和稳定的规范体系。（2）学校体育治理体系表现出以教育部为主导、以权威政策为保障、以重点工作为抓手、以受众为导向的结构特征，根据工作特点协作配合，是推进学校体育多样化建设的有力抓手。（3）学校体育政策工具的配置种类丰富、选择切合工作内容、组合模式多元化，但与政策目标和政策结构的配合以及不同政策工具之间的配合仍需要科学化的发展。　　高质量发展是新时代学校体育治理体系建设的首要任务。历史的成绩为推动学校体育高质量发展提供了宝贵的经验，新时代新征程党的使命任务为推动学校体育高质量发展提供了路线图，调查研究为推动学校体育高质量发展提供了有效途径。在党的领导下，学校体育工作会更加科学化和系统化，为推动教育强国、体育强国建设和学校体育长效治理注入源源不断的动力和活力。

原文刊登于《体育与科学》2023年第4期，已于中国知网发布，如果其他媒体或机构转载，请标明文章出处。

文献引用格式：

郭锦扬,陈作松.基于政策文本分析的我国学校体育治理体系研究[J].体育与科学,2023,44(04):27-38.

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